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新时期下的地方政府官员政绩指标体系构建研究

发布日期:2014/12/5 15:49:38    人气点击:1282   来源:社省委参政议政部

新时期下的地方政府官员政绩指标体系构建研究

 仲伟周


摘要:随着地方政府机构改革的推进,应以科学发展的政绩观为指导,对地方政府官员的政绩考核设计一套科学合理的指标体系。本文在总结相关研究和借鉴国外经验的基础上,根据我国新时期经济社会发展的总目标,提出了建立以经济发展指标、政治发展指标、文化发展指标和生态文明发展五大指标体系,为合理考评地方政府管理行为提供借鉴。

关键词:地方政府;政绩考核;指标体系

一、研究背景

“十八大”提出建立中国特色社会主义行政体制目标,分别对国务院进和地方政府行机构改革和只能转变。随后,中共中央、国务院通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》,要求地方政府深化机构改革,坚持精简统一效能原则,充分发挥地方政府积极性。中央政府简政放权使得地方政府在新时期面临着新的挑战,在这一背景下如何衡量地方政府的政绩,建立科学合理的考核评价标准至关重要。政绩,主要指考核干部在履行岗位职责过程中所取得的绩效。美国学者凯瑟琳·纽科默(2003[1]指出,绩效的测评和考核已经成为一个世界性难题。因而,新时期下研究地方政府官员政绩考核标准,建立一套合理完善的政绩指标体系,对于激发地方政府工作热情,促进地方政府经济社会的全面发展意义重大。

二、相关研究的进展及其评价

改革开放以来,经济建设成为考核地方政府的重要方面,国内生产总值(GDP)指标是衡量各级地方政府政绩最核心的指标。随着GDP指标评价的缺陷日益显现,开始有学者提出不同的指标评价体系,这些学者均认为,不能仅采用GDP指标作为考核地方政府政绩的唯一标准。绿色GDPGDP指标的基础上加入了一些环保和社指标,但由于其指标本身的不成熟,也被更多的人质疑。随着科学发展观的提出,关于地方政府官员政绩考核指标的研究逐渐深入,开始了一系列的探究。张和群(2005[2]认为重构地方政府政绩指标,采用国民生产总值(GNP)指标代替GDP指标可以克服GDP的缺陷,更能充分体现以人为本精神,可以准确、真实地反映我国经济社会可持续发展的潜力、居民的人均收入和生活水平。王健(2005[3]同样认可GNP指标的优越性,认为地方政府政绩考核应以人为本,应以GNP代替GDP,在此基础上,他认为还应将社会综合资产指标(SCC)加入考核体系中,指出GNPSCC的结合可以兼顾对经济增量和社会财富存量的考评,并可以纠正GDP和绿色GDP指标的缺陷,以及弥补单一GNP指标之不足。随后,王红梅和王健(2010[4]指出广西主体功能区的探索实践证明了改指标体系的合理性,进一步丰富了“GNP+SCC”的政绩考核框架,他们将该框架细分为政府管理、自然资源和环境、经济、社会建设及人力资源五个方面。除SCC指标外,还有学者提出应将国民幸福总值(GNH)指标作为地方政府政绩考核的重要内容,徐祖荣(2007[5]在分析了传统政绩考核体系不足之后,认为采取“GDP+GNH”的考核体系更为合理,他认为地方政府考量发展仍不能放弃GDP,应将经济发展指标、国民生存指标、国民发展指标和国民幸福指标等四个方面并重考虑。

GDPGNPSCCGNH等指标体系被提出并研究后,随后的一些学者在此基础上丰富了地方政府官员政绩指标体系,如隗斌贤和范丽娟等(2006[6]在详细考查地方政府官员政绩指标局限性的基础上,提出了经济发展、人文发展和绿色指数三大评价指标,并将指标进一步细化后给出了考评指标的标准值及依据,运用AHP法对分类指标赋予了一定的权重。萧卫文(2007[7]在研究市县党政干部绩效考核标准的过程中,建议采用国家经济社会发展五年规划设定的指标作为统一口径, 并允许各地区根据实际情况进行一定调整。谢治菊(2008[8]对西部民族地区地方政府的政绩考评进行了相关研究,认为民族地区的地方政府政绩考核应当采用特殊的标准,提出了经济发展、居民生活、社会发展、环境保护、民族文化等指标体系,用于全面评估民族区域地方政府官员的政绩。马小芳和谭琦(2013[9]认为新型地方政府政绩考核指标应当具有结构优化和体现宏观管理的特点,设计了经济发展、社会建设、资源环境、政府管理等四个核心政绩指标。除此之外,还有一些学者对于地方政府官员政绩指标体系构建提出了原则性建议,如张占斌和王红梅(2010[10]认为制定科学完善的“绿色可持续发展指标体系”要从国情出发,具有针对性,着眼于长远,体现可持续发展的特点。徐志国(20112012[11-12]认为应增加民意因素在政绩考核中的权重等方式以转变县级官员的激励机制,随后对各级官员考核指标化的缺陷进行了理论分析,认为绩效考核指标化实践的消极后果是政绩造假,指出政绩考核的方向应当是自上而下与自下而上相结合。

这些研究对我国地方政府政绩考核作了详细的探讨,为政府政绩考评的转变提供了借鉴。然而,上述研究的很大缺点是指标体系的操作性不强,指标赋予的权重富有主观性,难以被多数人尤其是地方政府官员自身所认可。同时,随着十八大的召开以及《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》的实施,这些研究可能已经不符合目前的地方政府现状。

三、发达国家地方政府官员政绩指标体系构建的比较与经验借鉴

为推动落实科学发展的政绩观,有必要了解国外关于地方政府官员政绩考核的情况,借鉴发达国家或地区在考核地方政府政绩上的成功经验。欧盟国家的政府政绩考核主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效等方面。在考核经济绩效时,欧盟要求地方政府不仅要注重提升经济总量,同时还要兼顾提升经济质量;社会绩效主要包含保障社会治安、促进社会和谐安定、提供社会公共产品等方面;政治绩效主要可以分为制度安排和制度创新。从具体指标体系上来看,欧盟国家对官员政绩的考核上包含一整套系统的指标,如人均收入增长率、失业率、生态环境达标率、社会保障率、教育普及实现率、人口增长率、重大刑事案件破案率、危险责任事故发生率以及突发事件应急反应能力等,同时考虑了工作质量、工作数量和工作适应能力等因素。很多欧盟国家对地方政府官员的政绩考核内容和方式进行立法,寻求有法可依,如德国的政府绩效评估法规、英国的《公共服务宪章》等。另外,在采取上级部门考核的同时,欧盟国家很重视对地方政府官员的社会评价,如所辖地居民的评价、媒体的报道以及调查机构的评价。

美国地方政府承担更多的是社会服务方面的职能,包括管理供水、社会治安、教育、消防、娱乐、公共事业等,其经济管理方面的相关职能很少。美国早在1993年就以立法的形式确立了政府绩效考核的法律制度。地方政府需要按照联邦政府的统一要求建立绩效报告制度,同时还对自身的政绩进行自评和创新。由于州政府可以自己制定法律,很多地方政府均有一套自己的政绩指标,如佛罗里达州政府成立了政府绩效委员会,以精确量化的指标组成了绩效指标体系;“俄勒冈州进步委员会”对为该州政府设置了158项具体政绩指标,并对其加以明确和量化,指标体系涵盖了就业平等、财政收支、社会和谐、教育、卫生、居住、家庭、公民参与、环境保护、交通运输、公共安全、经济发展等重大公共事务。美国地方政府绩效考评的方式提高了政府工作的效率和当地公众的社会满意度,推动了政府重塑运动的开展,取得较为显著的效果。

由于欧盟和美国同为资本主义制度,其政府组织形式与我国也有很大的差别,因而其地方政府官员政绩考评的方式可能并不适合我国。但从其设置的指标体系的角度,我们发现,欧盟和美国对于地方政府政绩的考核并不仅限于经济发展,还包括社会发展、公共服务等方面。同时,很多发达国家以立法的形式对地方政府政绩指标加以确定值得我们借鉴。实际上,世界上几乎所有国家均不再采用GDP作为考核地方政府的指标,从发达国家对地方政府政绩考核的内容来看,落实科学发展的政绩观对于提升我国经济社会整体发展大有意义。

四、我国地方政府官员的政绩指标体系构建

1、地方政府官员政绩指标体系构建方法

综合现有研究和对发达国家的借鉴,新时期下地方政府官员政绩指标应当体现科学发展的政绩观,重点放在具体考核标准的选择上。当前建立科学合理的地方政府政绩指标体系应当采用定性和量化积分相结合的方法,将指标体系分为定性指标和定量指标。对于不同量化指标赋予不同的权重,采用加权平均的方法计算出量化指标的综合政绩系数,至于量化指标的权重标准本文不作详细设定。笔者认为,地方政府官员的量化考核指标的具体权重应当对于不同的地区设置不同的数值,因为我国目前不同地区经济发展水平差异较大,经济指标的考核仍必不可少尤其对于落后地区更是如此,因而就经济发展指标的权重比例对经济落后地区可赋值更高。政绩考核指标完全量化的结果可能导致地方政府政绩造假,因而定性指标同样必不可少,并且应当对于地方政府官员的升迁重要考核作用。对于定性指标,应当借鉴发达国家的方法,考核应来源于所辖地居民的评价、媒体的评价以及调查机构的评价,这部分考评可在地方政府任期结束或每年年终时进行。

2、新时期下地方政府官员政绩考核指标设计

对于具体考核标准,应当以科学发展的政绩观为指导,根据国家和地区发展的目标和现状权衡后建立。我国新时期的工作重点是全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。对于经济发展、社会发展和生态文明发展采用定量指标评价,对于政治发展和文化发展采用定性指标评价。新时期地方政府官员政绩考核包含经济发展指标、社会发展指标、生态文明发展指标、政治发展指标、文化发展指标五大指标体系,具体可细分为13个二级指标、30个三级指标,具体内容见表1

1 地方政府官员政绩指标体系

一级指标

二级指标

三级指标

评价方法

经济发展指标

经济增长

地方生产总值及增长率

定量方法

(统计部门提供数据)

地方财政收入及增长率

居民生活

人均可支配收入及增长率

生活消费品零售总额

基尼系数

生产效率

社会劳动生产率

固定资产投资及增长率

社会发展指标

就业状况

城镇登记失业率

农村剩余劳动力转移率

住房及保障

城镇社会保障覆盖率及参保率

人均居住面积

教育状况

教育支出占财政支出比重

义务教育普及率

生态文明发展指标

资源利用

万元 GDP 能耗及降低率

工业三废利用率

环境保护

主要污染物排放控制率

绿化覆盖面积及增长率

人均耕地面积保有量

科技创新

研发投入及增长率

地区专利增长数量

政治发展指标

政治服务

基层民主政治建设情况

定性方法

(居民、媒体、机构评价)

政府廉洁状况

机关服务质量和效率

法制状况

社会治安治理状况

社会听证情况

文化发展指标

文化参与

公民道德教育状况

公民文体活动参与状况

创建文明城市、单位情况

文化推广

区域文化推广

文化遗产保护情况

3、地方政府政绩指标体系建立的实现与推进

如前所述,地方政府政绩指标的评估采用定量和定性相结合的方法,应针对各地区发展水平的差异科学调整定量指标的权重、定性指标对考评整体的影响,而其中经济发展指标的考核评估仍应是重点。在实际考核过程中,应当注意考核的连续性,前期和后期考核的结合,本期考核的参照水平应当与上期考核相比照,而不是与其他地区相对比。同时对于经济社会发展基础相对落后的地区,只有通过考核其绩效的趋势变化才能体现出地方政府工作的实际成效。推进建立地方政府官员的政绩考核体系,设置地方政府官员政绩评估指标以及调整指标的权重和影响,需要在中央的统一领导下、地方政府与人民群众共同参与下完成。

 

参考文献

[1]凯瑟琳·纽科默.迎接业绩导向型政府的挑战[M].广州:中山大学出版社,2003.

[2]张和群.绿色GDP的缺陷和以人为本的GNP——兼论重构地方政府政绩指标[J].中共浙江省委党校学报.20056):80-82.

[3]王健.重塑地方政府政绩指标——GDP指标改GNP+SCC指标[J].国家行政学院学报.20051):56-59.

[4]王红梅,王健.基于“GNP+SCC”框架的我国地方政府新政绩指标体系设计与实现[J].中国人民大学学报.20103):95-100.

[5]徐祖荣.构建以GDPGNH为主要内容的地方政府政绩考核体系[J].求实.20079):44-47.

[6]隗斌贤,范丽娟,季宏.如何正确考评地方政府的政绩[J].统计与决策.20068):39-41.

[7]萧卫文.关于市县党政领导干部政绩考核标准的研究[J].探求.20076):18-26.

[8]谢治菊.论西部民族地区政府官员政绩评估指标的构建[J].贵州民族学院学报.20082):39-42.

[9]马小芳,谭琦.中国政府宏观管理绩效评估体系重建和评估——基于DEA方法的政绩考核评估模型[J]. 经济研究参考.201338):28-36.

[10]张占斌,王红梅.完善统计和政绩指标评价体系与促进经济发展方式转变[J].学习论坛.20103):46-51.

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