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关于加强革命老区延安精准扶贫的建议

发布日期:2016/3/22 15:30:26    人气点击:701   来源:社省委参政议政部

 

关于加强革命老区延安精准扶贫的建议

九三学社社员、全国人大代表、西北大学副校长高岭反映,习总书记在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上指出:“加快老区发展步伐,做好老区扶贫开发工作,让老区农村贫困人口尽快脱贫致富,确保老区人民同全国人民一道进入全面小康社会,是我们党和政府义不容辞的责任。”小康不小康、关键看老乡,脱贫不脱贫、重点看老区。延安在全国革命老区中具有巨大影响力,支持延安率先脱贫致富拔掉穷根,让老区人民过上幸福安康的生活,既是党中央国务院期望和全国人民的心愿,也是老区广大干部群众的孜孜追求。

(一)革命老区延安当前精准扶贫面临的问题

1.贫困人口的观念落后

当前所面对的贫困人口中很多人都是长期被扶贫的对象,他们中一些人形成了等、靠、要的落后观念,缺乏主动追求富裕生活的动力;一些人偏安于能吃饱就行的状态,没有上进心和致富心,而是一门心思打政府的主意,想尽办法从各级政府要一些补助和财物;一些人对移民搬迁采取天然对立的态度,存在再穷也不离乡的落后观念。

2.增收载体培育难

延安产业结构“能化当家”。尽管这为延安统筹城乡提供了必要的财政基础,但能源产业是典型的“富国产业”,产值大、利润高、纳税多,但产业链短、吸纳就业能力弱。加之目前能源产业市场不景气,贫困人口直接参与的可能性小;而那些产业链长、吸纳就业能力强、农民得到实惠多的“富农产业”(如现代农副产品加工业、仓储物流业、特色餐饮、文化旅游等)在延安仍在发展过程中,辐射带动贫困人口仍需进一步发展。二是贫困人口移民社区欠缺产业支撑。大多数移民搬迁社区布点在乡镇政府驻地或撤乡并镇后设立的社区服务中心,工矿企业少,服务业薄弱,缺乏就业岗位,往往使得很多贫困户缺乏可持续收入载体支撑。

3.财政支持能力不足

延安属典型的“石油财政”,石油工业对财政收入的贡献率在70%以上。1994年国家实施分税制财政体制后,延安因石油形成的财政收入多半上划中省,由一个享受国家补贴的地区变为向国家做贡献的地区。19942014年,延安累计实现财政总收入3233亿元,地方财政收入仅为1148亿元,仅占1/3。剔除相关补助和返还,延安净上划中省1229亿元。“十二五”前四年,延安实现财政总收入1769亿元,其中上划中央收入1054亿元,上划省级收入131亿元,留归地方的财政收入为584亿元,剔除各项补助及返还,净上划中省685亿元,年均上划171亿元。近20年来,延安不仅向国家贡献了巨大财政收入,也向东部地区输送了大量石油、煤炭等能源资源,支持了国家建设发展,但国家在延安布局的重大产业项目少、推进慢,影响到地方后续产业培育和转型发展。目前,延安石油资源动用量已接近极限,石油产量难以持续增长并呈现下降趋势,经济增长、财政增收面临巨大压力。

主要问题集中表现在:一是财政增收不增财力的问题十分突出。按照现行财政体制,石油工业提供的财政收入主要是增值税、消费税、所得税。2014年延安石油工业增值税、消费税、所得税共入库222.5亿元,留归市县的仅有8.7%(19.4亿元)。在主体税种收入大幅上划的同时,市级没有完整的地方税收体系,形成财政增收不增财力的矛盾。二是集中财力与转移支付不同步,财权与事权不对等,基层政权运转举步维艰。在延安财政收入大头被中省集中的同时,中省的转移支付却不到位,导致县区工资缺口逐年增加,尽管市本级每年拿出相当量的资金解决困难县运转问题,但县乡财政困难问题仍未得到根本缓解。三是“石油财政”风险较大,产业结构调整和环境保护任务艰巨。近年来市县政府在生态建设、环境保护治理、基础设施建设等方面投入大量财力,财政收支矛盾更加尖锐。四是税收与税源不统一。目前,延安税源转移主要集中在能源、金融、铁路运输、建筑安装、路桥施工等行业和领域。大量税收收入转移到企业总部所在地,这种税收转移长期存在,且随着经济不断发展,税收转移日益增长。五是县域之间发展不平衡,市本级统筹全市经济社会发展的调控压力越来越大。受资源禀赋差异影响,延安13个县区财政经济发展水平极不平衡,且差距越来越大。2014年,地方财政收入前4位的县,其收入占到县区收入总量的73%,其余9个县只有27%;其中最高的县达到35.6亿元,最低的县只有4226万元,但其对应支出占比分别为49.8%50.2%,规模基本相当。困难县的运转和发展除中省转移支付外,很大程度上要依靠市对县转移支付补助的不断增加,但市级财政收入占全市财政收入比重已由最高的40%下降到28%,调控压力越来越大。

(二)完善革命老区延安精准扶贫的建议

    1.围绕“扶人”持续推进

自精准扶贫工作开展以来,延安扶贫工作取得了显著成效,但受贫困区域、贫困户、贫困人口落后观念认识的制约,延安扶贫工作仍面临较大挑战。这使得“扶人”在扶贫中的关键地位更加突显。为保证扶贫工作的顺利推进,延安要不断拓宽“扶人”的深度和广度。一是要将“扶人”理念贯穿于扶贫开发的全过程,落实在精准扶贫的每个节点上。思想的改变并非一朝一夕之事,要坚持发扬“自力更生、艰苦奋斗”为主要内涵的延安精神的宗旨不变,不断创新宣传载体,强化延安精神宣传教育,让延安精神植根于贫困户的心中。树立脱贫致富典型人物,发挥其表率作用,让延安精神植根于民;二是要将“扶人”理念在全社会进行推进,营造精准扶贫的良好社会氛围。通过开展延安时期艰苦奋斗电影放送、文化节目下基层等形式多样、方式灵活、可接受度高、可参与性强文化教育主题活动,让干部和群众更切身体会延安精神的实质,营造浓厚的自力更生、艰苦奋斗的社会氛围,实现贫困人口思想由灌输式向主动学习式的转变、行为由被动帮扶向主动奋斗转变。

2.支持、协调好四方面的关系

1)协调好“大扶贫与小扶贫”的关系

扶贫是整体扶贫与个别扶贫的有机结合,必须协调好“大扶贫与小扶贫”的关系。大扶贫强调在整体区域全方位发展过程中进行扶贫,实现区域的宏观发展目标,突出整体区域脱贫;小扶贫强调对个体贫困者的精准帮扶,实现微观脱贫目标,突出个别扶贫对象脱贫。大扶贫是小扶贫的保障,小扶贫是大扶贫的基础,二者是相互统一,相互促进的关系,所以,协调好大扶贫与小扶贫的关系是延安市扶贫成败与否的关键。一方面,延安市要树立宏观的大扶贫理念,在新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”同步中推进扶贫工作,立足资源优势和特色,统筹兼顾人口、经济、社会、资源、生态环境等各方面因素,促进延安市经济、社会、生态环境整体全面协调可持续发展,夯实全面建设小康社会的基础。另一方面,通过微观的小扶贫,做到一村一策、一户一法,实现对每一位贫困者的精准帮扶,促进贫困者增收,改善其造血功能,实现真正意义的脱贫,最终实现整体发展和个体脱贫的双重目标。

2)协调好“长期扶贫与短期扶贫”的关系

延安的贫困问题既要通过一系列精准措施有针对性地解决部分特殊贫困人口,更要以发展来解决大面积的贫困地区和贫困人口问题,实现长期扶贫与短期扶贫的统一。这就要求扶贫要从根本上提高贫困者的发展能力,增强其造血功能,实现长期的自我发展。同时,尽快改善贫困者当前生活质量,实现贫困者面貌在短期内明显改变。长期扶贫强调采取从源头上减少贫困人口、提高贫困者生存技能、帮助贫困者实现自我发展的措施;短期扶贫强调采取改善贫困者短期物质性条件的帮扶措施。因此,只有协调好长短期扶贫的关系才能顺利实现扶贫目标。从长期扶贫方面来讲,延安市政府要重视发扬优生优育理念、改善农村生活环境、加大政府教育扶持力度,从根本上减少因智致贫、因病致贫和因学致贫问题,防止二代贫困问题的发生;同时加强贫困者技能培训、重视长期产业发展。延安市各县区采取 “两后生”免费技能培训、鼓励发展山地苹果、加快园区建设等措施,努力为贫困者提供长期发展的技能和产业保障,实现长期脱贫目标;从短期扶贫方面来讲,延安市通过短期输血带动,帮助贫困户发展短平快产业,通过专项补贴,解决临时性、突发性困难。

3)协调好“城镇扶贫与农村扶贫”的关系

贫困是城市和农村共同存在的问题,但是由于社会发展阶段的差异,城市贫困和农村贫困的突出程度存在差异。在当前阶段,延安市的城镇化水平还相对较低,农村贫困问题比城市贫困问题更加突出,导致现阶段的扶贫政策和项目多数倾向于农村扶贫,城市扶贫往往被护士。但事实上,城市贫困问题在县城和大镇中也存在着,随着城镇化的推进,城市贫困将逐渐成为延安今后扶贫面临的主要问题。目前延安市对城市贫困问题的重视度有待提升。现阶段,延安市在重视解决农村贫困问题的同时,要协调好城市扶贫和农村扶贫的关系,解决全市范围内的扶贫问题,降低后续扶贫工作的难度。

4)处理好脱贫和致富的关系

延安的贫困问题主要是由于局部地区发展滞后而形成差距的相对贫困,温饱问题尚未解决的绝对贫困人口只占极少数。一般来讲社会救助等举措可以短期内解决贫困人口解决脱贫问题。但是要实现致富则需要从根本上解决致贫的深层次原因,并有针对性的进行破解。同时受经济波动、自然灾害、生老病死等原因会产生新的贫困,甚至有些人会出现返贫。这就客观上要求必须处理好脱贫和致富的关系。一是在扶贫过程中要对致贫原因进行精准分析,并采取短期脱贫与长期致富相结合的扶贫方式;二是对精准扶贫实施全过程管理,确保将脱贫与长期致富能力培养相结合。三是扶贫政策和策略应随着社会、经济环境和扶贫对象本身的变化,更有效、更明智地采取更富有弹性的社会政策措施。

3.深化产城融合互动

经过多年努力,延安在四级城镇体系建设和富民产业体系建设中取得了瞩目成就,但在二者的融合与协调发展方面仍存在不足,“1+1>2的效应不明显,城镇体系的布局没有充分考虑到产业体系的配套,产业体系的构建没有充分考虑到城镇体系的建设,容易导致城中无产业、产业无载体的局面。要求延安在精准扶贫过程中,必须坚持把四级城镇体系和富民产业体系的融合互动与协调发展作为推进延安精准扶贫的重要抓手,特别注重通过园区发展、技能培训、社区安置等,实现产城紧密结合、有效衔接和良性互动,形成以城促产、以产兴城、产城融合的发展格局,从而为延安市精准扶贫提供长足动力。具体而言,一是在规划上做好城区的战略发展规划、产业发展规划等“多规合一”,做好城镇体系和产业体系的长期配套;二是支持中心城市和大县城的产城融合发展模式,特别要加快推进延安新区的产城融合试点建设,在土地利用、资金筹措等方面给予支持,积极引导一批高新技术产业园区、物流商贸园区等落地新区,通过探索合理的利益协调和补偿机制,鼓励相关企业和项目落户新区,加快新区形成一批产业链健全、协作机制完善的产业集群,形成延安市发展的新引擎,为长期精准扶贫提供长期保障;三是促进社区安置和产业发展有效衔接。在加强社区“一体六配套”建设,保证贫困者“搬得出”的基础上,针对不同类型社区贫困户采取不同的产业扶持和技能培训帮扶政策,保证其能“稳得住”;对园区带动型社区贫困者,加快产业园区建设,推动项目落实、企业落地,以园区为载体,吸纳社区就业,实现社区和园区的有效融合互动;对产业支撑型社区贫困者,加强社区贫困者产业技能培训,提高其生产经营能力,实现自我发展;对城镇依托型社区贫困者,给贫困者提供门市部和社会公益性岗位,帮助其从事生产经营活动;对中心村聚集型社区和移民搬迁型社区贫困者,加强泥瓦工、机械工等技能培训,培养贫困者的一技之长。通过产城有效衔接、融合,保证延安精准扶贫的长期顺利推进。

4.给予政策及经费等倾斜支持

1)政策倾斜

延安的贫困问题除了立足自身力量加以解决外,更离不开国家的支持。建议从以下几个方面加大对延安实施精准扶贫的支持力度。

第一,财政政策倾斜。建议国家加大对延安财政政策倾斜支持力度,合理调整延安资源开发收益分配政策,加大中央财政对延安转移支付和专项支持力度,从2015年至2020年,将延安上划中央的各项税费留给延安,或以等额专项补助方式支持帮助延安加快结构调整、城镇化发展、基础设施建设和提升公共服务保障水平。鼓励央企在延安境内设置法人企业,实行税收属地管理。将中石油、中石化在延安形成的国有资产收益增量部分全部留于地方,使国家资源开发成果更多更有效地惠及老区人民。

第二,扶贫政策倾斜。建议国家对延安扶贫避灾移民搬迁工程给予专项支持,对延安革命老区县比照国家集中连片特困地区扶贫开发相关政策予以扶持。国家部委与延安13个县区开展结对帮扶,实行定点扶贫。以央企为主体,设立延安革命老区扶贫基金。支持延安开展基本公共服务均等化综合改革试点,取消中央预算内社会事业项目地方配套资金,健全覆盖城乡的基本公共服务体系,提高老区人民生活水平,加快脱贫致富步伐。

第三,金融政策倾斜。建议国家支持延安推进投融资主体建设,鼓励更多境内外金融机构在延安设立经营性分支机构,设立陕甘宁革命老区政策性开发银行,组建地方民营银行,实现村镇银行县级全覆盖;支持延安加强与大型投资集团、信托机构和资本管理公司合作,设立产业投资基金、城市建设发展基金和创业投资基金,对延安企业上市融资给予倾斜支持;将延安设立为全国农村金融改革试验区,把农民土地林地承包经营权、住宅、大型农机具、专利商标权、股权债权等纳入抵押担保范围,建立农村产权评估交易流转平台,为农村各类动产、不动产融资担保创造条件,推进农民资产资本化。支持延安扩大政策性农业保险试点范围和覆盖面,将红枣、核桃、畜禽等特色农产品纳入政策性农业保险品种,增强农业抗风险能力。

2)产业发展支持

建议国家在国家大型项目、重点工程、新兴产业布局过程中,在符合条件前提下,优先向延安布局;发达地区劳动密集型产业转移,优先向延安引导;支持、鼓励、引导央企和大型民企在延安建立生产基地。在延安建设国家级内陆石油战略储备基地和千万吨LNG生产储备基地,中石油、中石化在延安境内生产的原油、天然气留地方就地加工转化,强化资源开发对地方经济的拉动效应。建立产地差别化能源价格制度,赋予延安低气价倾斜政策,支持推进“气化延安”工程和发展高载能、天然气化工等产业。将延安列入国家光伏扶贫试点地区,对延安新能源装机规模指标单列。支持延安设立生态补偿基金,加快生态修复和接续产业发展。在延安开展林业碳汇交易试点,明确林业碳汇产权,发展碳汇经济。

3)城镇化建设支持

建议国家支持延安开展城镇基础设施和公用事业领域市场化改革,通过专项补助、特许经营、政府购买公共服务等多种形式,鼓励吸引民间资本、公共基金、保险资金等参与延安城镇基础设施项目建设和运营。加大对延安棚户区改造和公共交通设施、城市地下综合管廊、供水、消防、垃圾和污水处理等项目建设支持力度。对延安PPP项目政府投资部分给予专项支持。设立延安革命旧址群保护专项资金,对延安博物馆群建设给予专项支持。国家级建制镇示范试点、国家历史文化名镇指标向延安倾斜支持,在建设维护方面给予专项补助。

4)土地空间支持

建议国家新增建设用地指标,优先满足延安城镇和产业集聚区建设用地需求,对延安公路、铁路等重大基础设施项目和央企投资项目列入国家项目用地计划给予专项支持。扩大延安国家低丘缓坡未利用地开发利用试点范围,继续给予延安城乡建设用地增减挂钩指标市域流转政策。支持延安开展工矿废弃地复垦利用试点,扩大地方在资源管理、矿业权审批、资源配置等方面的自主性和支配权。设立黄土高原治沟造地科技专项,继续支持延安扩大治沟造地规模,实施二期50万亩工程。支持延安启动农村集体经营性建设用地流转入市试点改革。

5)人才资源支持

建议国家支持国家重点实验室、国家认定企业技术中心和省内外高校分支研发机构在延安落户。支持在延安设立院士专家工作站、博士后科研工作站,鼓励引导国家两院院士、长江学者、千人计划专家等高层人才,定期开展咨询服务活动。鼓励国家“985”、“211”高校与延安大学合作办学或在延安设立分校,新增面向延安定向招生专项计划指标。支持延安大学设立博士点,提高办学质量,培育品牌专业,创建区域内一流综合大学。国家层面组织的各类重点人才培训活动和指标向老区倾斜支持,对支援老区建设发展的各类专业干部、人才适当提高政治和生活待遇。支持延安依托中石油、中石化、延长集团等大型企业项目、园区、基地建设为载体,积极培养以专业技术和高技能为重点的实用人才队伍,为延安经济社会发展提供人才保障和智力支撑。

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